Avec une nouvelle ordonnance (concernant la ville du Plessis-Robinson, après les affaires de Lisieux, de Saint-Ouen, puis de Nice et de Cholet…), faisons le point sur le droit des maires à prendre, ou non, des arrêtés de couvre-feu en ces temps covidiens. Avec un petit amusement dans le cas de Cholet avec deux ordonnances à la suite (voir en fin d’article). 

I. La jurisprudence antérieure avait confirmé qu’à ce jour, les maires peuvent user de leurs pouvoirs de police générale, mais seulement pour compléter les mesures de l’Etat, les durcir, de manière proportionnée à des risques locaux précis, identifiés

En application de la nouvelle loi Covid-19 (voir , nous sommes encore plus dans un cadre de pouvoirs de police spéciale qu’auparavant. En effet, cette loi instaure un nouveau « état d’urgence sanitaire » dans le code de la santé publique (art. L. 3131-15 et suivants de ce code) avec de nombreux pouvoirs pour l’Etat (avec une ventilation des pouvoirs entre le Premier Ministre, le ministre de la santé et le préfet) d’interdire ou de limiter des déplacements, de de limiter les rassemblements, de fermer des lieux au public..

Dans le cadre de cet état d’urgence sanitaire, le préfet est doté de pouvoirs de police (police spéciale) considérables. Voir notamment :

• Covid-19 : confinement, établissements fermés au public, pouvoirs de police, outre-mer, transports… [mise à jour 21/04/2020] 

Mais ce n’est pas parce qu’il existe une autorité de police spéciale que le maire est obligatoirement dépourvu de l’usage ses pouvoirs de police générale.

Sources : sur le principe voir le célèbre arrêt Lutetia du 18 décembre 1959 ; voir aussi pour des exemples récents CE, 27 juillet 2015, 367484,  ou  CAA Versailles, 4 juillet 2019, 16VE02718)… Mais le juge refuse parfois un tel usage des pouvoirs de police générale quand existe un pouvoir de police spéciale CE, 11 juillet 2019, n° 426060 ; CAA Douai, 12 février 2020, n°19DA02665 ; CAA Paris, 14 février 2020, n° 19PA03800), ou à tout le moins ne l’admette que de manière très limitée en cas d’urgence comme ce fut le cas par exemple en matière d’édifices menaçant ruine . 

Il devenait assez clair que le juge administratif allait laisser une place à l’exercice des pouvoirs de police du maire depuis une décision du Conseil d’Etat (CE, ord., 22 mars 2020, n° 439674) .

Depuis, bonne journée, le juge a confirmé que le maire peut user de ses pouvoirs de police.

Sources : TA de la Guadeloupe, ord. 27 mars 2020, n°2000294 ; TA Caen ord., 31 mars 2020, n°2000711 ; TA Montreuil, ord. 3 avril 2020, n°2003861…

MAIS mauvaise nouvelle, le Conseil d’Etat a posé que dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les maires ne peuvent prendre des mesures supplémentaires de lutte contre le covid-19 que si des circonstances propres à leur commune l’imposent.

Exit donc les ajustements locaux pour tenter de faire différemment, au moins un peu. Il faut des circonstances locales, ce qui évidement réduit presque à néant le pouvoir déjà si chichement donné ab initio. L’édile est perçu au mieux comme un adaptateur d’une politique nationale, et non comme un acteur local. Et pour les arrêtés de couvre-feu, plus encore qu’autrefois, il faut donc un ajustement purement fondé sur des problématique locales…. très « localisées », justement.

Source : CE, ord., 17 avril 2020, n° 440057 (et voir en première instance : TA Cergy-Pontoise, ord., 9 avril 2020, LDH, n°2003905). Voir : Covid-19 : 40 jours de jurisprudence mettent les pouvoirs de police des maires…. en quasi-quarantaine 

II. Combiné aux jurisprudences traditionnelles sur ce point, il en résultait une difficulté à sécuriser, en droit, un arrêté de police de couvre-feu. De fait, des précédents au TA de Caen et de Montreuil n’incitaient pas à l’optimisme pour les maires

Les principes, en matière de pouvoirs de police restent ceux posés par le commissaire du Gouvernement Corneille (sur CE, 10 août 1917, n° 59855) : « La liberté est la règle et la restriction de police l’exception»

Il en résulte un contrôle constant et vigilant, voire sourcilleux, du juge administratif dans le dosage des pouvoirs de police en termes :

• de durée (CE Sect., 25 janvier 1980, n°14 260 à 14265, Rec. p. 44) ;
• d’amplitude géographique (CE, 14 août 2012, n° 361700) ;
• de contenu même desdites mesures (voir par exemple CE, Ass., 22 juin 1951, n° 00590 et 02551 ; CE, 10 décembre 1998, n° 107309, Rec. p. 918 ; CE, ord., 11 juin 2012, n° 360024…).

Autrement posé, l’arrêté est-il mesuré en termes : de durée, de zonages et d’ampleur, en raison des troubles à l’Ordre public, à la sécurité ou la salubrité publiques, supposés ou réels qu’il s’agissait d’obvier .

Il en a résulté une jurisprudence constante en matière de couvre-feu des mineurs assez stricte.

Voir en matière de couvre-feu des mineurs : le 9 juillet 2001 (CE, n° 235638; voir aussi CE, ord., 29 juillet 1997, n° 189250 puis CE, 10 août 2001, n° 237008 ; CE, 10 août 2001, n° 237047 ; CAA Marseille, 13 septembre 2004, n° 01MA02568 ; CE, 30 juillet 2001, n° 236657). Plus récemment, voir Conseil d’État, 10ème – 9ème chambres réunies, 06/06/2018, 410774  (commenté ici : Béziers : pas de couvre feu pour les mineurs, vient de décider le Conseil d’Etat ) puis TA de Cergy-Pontoise, 26 août 2019, LIGUE DES DROITS DE L’HOMME, n°1910034 et n°1910057 (2 espèces différentes) : Couvre-feu : retours de flammes jurisprudentiels au TA de Cergy-Pontoise 

Sur cette base, dans le cadre du Covid-19 cette fois, le TA de Caen avait censuré un arrêté municipal de couvre-feu en territoire semi rural (petite ville) avec un dossier de preuve un peu léger. C’était sans grande surprise :

Source : TA Caen ord., 31 mars 2020, n°2000711 :
Covid-19 : un autre TA admet le principe d’arrêtés de police du maire (couvre-feux, circulations…)… mais avec un rigoureux contrôle du caractère proportionné de ces arrêtés 

Il est à noter que les couvre-feu adoptés ici ou là, et autres arrêtés renforçant le confinement, pouvaient être d’ampleurs très variables (voir ici pour un exemple radical d’interdiction, retiré depuis par ledit maire).

Mais dans la foulée, le TA de Montreuil rendait une autre décision de censure… alors que nous étions là dans une ville dense, ce qui n’est pas sanitairement la même chose. Cet exemple montrait d’ailleurs qu’il faut bien bâtir un dossier en amont d’une part et d’autre part que de telles mesures sont difficiles à défendre quand le Préfet a, au préalable, agi lui aussi avec force.

Source : TA Montreuil, ord. 3 avril 2020, n°2003861 :

• 2003861

III. C’est dans ce cadre que l’absence de censure de l’arrêté du maire de Nice par le TA sis en cette même ville est notable. L’arrêté n’a pas été censuré car il porte sur de faibles portions du territoire où la ville a pu démontrer que les violations du confinement se concentraient

L’arrêté attaqué était celui par lequel, le 15 avril 2020, le maire de la commune de Nice avait prolongé jusqu’au 11 mai 2020 la mesure qu’il avait instaurée par deux précédents arrêtés, interdisant au public de circuler et/ou se déplacer entre 20H et 5h du matin sur les secteurs de Trachel, Jean Vigo, Notre-Dame, Saint Charles, Bon Voyage, Macario, Pasteur, Las Planas et les Moulins. La Ligue des droits de l’homme, estimant que cette décision portait une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales a demandé la suspension de l’exécution de cet arrêté sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.

La Ligue des droits de l’homme, se fondant notamment sur la jurisprudence récente du Conseil d’Etat (17 avril 2020, Commune de Sceaux, n° 440057 ; précitée) soutenait que le préfet ayant déjà pris un arrêté interdisant la circulation sur le territoire de plusieurs communes, dont Nice, entre 22 h et 5 h, l’exercice, par le préfet, d’un pouvoir de police spéciale instaurée dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire empêchait le maire de prendre une mesure de police générale qui n’était pas rendue indispensable par des raisons impérieuses liées à des circonstances locales et qui, au surplus, n’était pas cohérente avec les mesures prises par l’Etat.

Le juge des référés rejette cette requête en relevant que, si le maire ne peut se substituer aux autorités de l’Etat pour prendre des mesures de police en l’absence de raisons impérieuses liées à des circonstances locales, il conserve la plénitude de l’exercice de son pouvoir de police générale résultant des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 pour prendre des mesures d’accompagnement de celles de l’Etat, afin de prévenir les risques pour la santé et la sécurité publique. Dans ces conditions, et sous le contrôle du juge administratif, ces mesures doivent être limitées et adaptées par leur contenu à l’objectif de protection pris en compte.

Le juge relève que cette mesure ne concerne qu’une très faible partie du territoire communal très précisément déterminée (1,3%) et n’augmente l’interdiction préfectorale que de deux heures, l’ensemble de ces restrictions cessant le 11 mai. Elle est donc limitée dans le temps et l’espace. Par ailleurs, le nombre d’infractions aux règles du confinement constatées dans ces secteurs très restreints représente plus du quart des infractions constatées sur la ville de Nice par la police municipale, et un tiers des infractions relevées entre 20 et 22 heures. La mesure, dans ces conditions, répond aux objectifs de prévention de l’épidémie, pose le TA de Nice.

NB : sur ce point, voir ce que déjà nous écrivions le 25 mars dernier Covid-19 : la bataille du couvre-feu  Sans fanfaronner à outrance, il nous semble que la jurisprudence dégagée depuis un mois bientôt ressemble de très près à ce que nous pronostiquions… 

Voir TA Nice, 22 avril 2020, n°2001782 

IV. Mais l’enthousiasme niçois des maires ne peut être trop contagieux. Dans une ville calme, sauf cas très particulier, un arrêté portant sur tout le territoire communal n’a que peu de chances de passer entre les mailles du juge administratif. En l’espèce, la ville calme de Cholet a du mettre son mouchoir sur son arrêté de couvre-feu….

Le maire de Cholet a pris un arrêté radical (encore une fois, peut-être en opportunité sanitaire la mesure était-elle fondée… c’est juste que notre droit reste centralisé et ne permet, en raison de l’arrêt Jacobin du Conseil d’Etat rendu dans l’affaire de Sceaux — Conseil d’Etat qui n’était pas si lié que cela aux formulations de la loi car ces dernières étaient vagues en réalité…).

Cet arrêté avait pour objet :

« d’interdire de 21 heures à 5 heures sur la voie publique ou l’espace public de l’ensemble du territoire communal, à compter du 16 avril 2020 et jusqu’au 11 mai 2020, 5h00, toute circulation, quel que soit le mode de déplacement, à l’exception de toutes les professions de santé, de sécurité, de salubrité ainsi que des personnes concourant à l’organisation et à la continuité des services publics, à l’intérêt général choletais, aux besoins vitaux de la Nation, en capacité d’en justifier ».

Lors de l’audience (encore une fois, les dossiers sont à bâtir en amont de la prise de l’arrêté, avec des arrêtés à calibrer sur le fond, dans le temps et l’espace !!!), le maire fait valoir que la prise de l’acte attaqué était motivée par les risques de saturation (au demeurant non démontrées précise le juge…), des capacités de réanimation du centre hospitalier de la ville de Cholet, par la circonstance que différentes procédures ont été engagées par les forces de police municipale à l’encontre de personnes ne respectant les règles nationales de confinement, et enfin, par le contenu des propos tenus par un certain nombre d’habitants de Cholet sur les réseaux sociaux , faisant état de leur adhésion à la mesure de « couvre-feu » ainsi édictée par le maire.

On sent le manque de données précises, en violent contraste avec la généralité de l’arrêté.

Partant, la censure était inévitable. Elle ne fut pas évitée :

TA Nantes, ord., 24 avril 2020, n°2004365 :

V. Confirmation des jurisprudences de Lisieux, Saint-Ouen et Cholet pour le Plessis-Robinson… en raison des formulations de l’arrêté au regard de la jurisprudence esquissée, ensuite, par le Conseil d’Etat

A l’aune de ces standards émis par le Conseil d’Etat dans l’affaire de Sceaux, précitée, on voit que les couvre-feux généraux et absolus n’ont que peu de chances de passer le cap du juge, sauf si toute la commune s’embrase de cohortes de populations en rébellion anti-confinement.

Dès lors, quel pouvait être le sort réservé à un arrêté « du 24 mars 2020 par lequel le maire de la commune du Plessis-Robinson a prononcé l’instauration d’un couvre-feu entre 22 heures et 5 heures sur l’ensemble du territoire communal ainsi qu’une interdiction pour l’ensemble des commerçants alimentaires d’accueillir du public à partir de 21h30 ». Le 24 mars on aurait pu en débattre. Aujourd’hui, on connait la réponse et l’arrêté a été censuré :

• TA Cergy-Pontoise, ord., 27 avril 2020, n°2004144 :

LDH Plessis-Robinson couvre feu

VI. Cholet : sortez vos mouchoirs, épisode 2

Le maire de Cholet a cru bon de prendre oralement une décision annonçant (sans texte semble-t-il) un nouvel arrêté du type de celui suspendu (voir ci-avant III). Humour choletais sans doute. Histoire de ne pas mettre son mouchoir sur son orgueil, peut-être.

« Bis repetita placent » en tous cas pour la LDH et in fine pour le juge, lequel n’a pas apprécié outre mesure cette variante choletaise de l’humour de répétition :

« Après notification de l’ordonnance du 24 avril 2020 à la commune de Cholet, le jour même de cette notification, son maire a fait savoir à la population de cette commune, par une communication largement reprise par la presse locale et nationale, qu’il a décidé de renouveler l’arrêté suspendu, en réduisant la durée de l’interdiction de circuler qui s’appliquerait désormais de 22 heures à 5 heures. S’il est vrai que la communication du maire ne fait état que de sa décision 2004501 « de prendre un arrêté de 22h à 5h », la formulation de cette communication, son contexte, particulièrement polémique et la façon dont la presse en a rendu compte ne laissait pas la place à la moindre ambiguïté quant à la portée pratique de la nouvelle restriction de circuler faite à la population de la commune et ce, dès le vendredi 24 avril 2020. A supposer que l’intention du maire de la commune de Cholet n’était que d’annoncer un arrêté à venir et non d’annoncer une décision applicable le jour même, il ne ressort pas du dossier qu’il aurait demandé à la presse de rectifier la portée de ses déclarations. Par ailleurs, alors qu’elle a pris connaissance le 27 avril 2020 à 8H39 de la requête par laquelle la Ligue des Droits de l’Homme faisait valoir l’existence d’une décision non formalisée et non publiée qui se déduisait des agissements, et en particulier des propres propos de son maire, la commune de Cholet n’a jamais estimé utile de discuter de la réalité d’une telle décision verbale. Il doit donc être regardé que le maire de la commune de Cholet a pris une décision verbale, qui n’a donc pas fait l’objet d’une publication officielle et a été portée à la connaissance des administrés par voie de presse, qui n’est pas motivée et qui édicte, à compter du vendredi 24 avril 2020, une interdiction générale de circuler entre 22 heures et 5 heures sur l’intégralité du territoire de la commune de Cholet et ce pour une durée indéterminée. La Ligue des Droits de l’Homme demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative de prendre toutes mesures utiles pour faire cesser l’atteinte grave et manifestement illégale que la décision litigieuse porte à plusieurs libertés fondamentales. 8. Ainsi qu’il a déjà été dit, le maire de Cholet avait été incapable de faire état, à l’occasion du litige qui a été porté devant le juge des référés de ce tribunal à l’encontre des effets de son arrêté n°2020-872 du 14 avril 2020 de raisons impérieuses, propres à la commune, lui permettant de prendre cet arrêté, qui portait de très sévères restrictions à la liberté de circuler. A la date du 24 avril 2020 cette mesure de restriction, notamment, à la liberté d’aller et venir a donc été regardée par l’autorité judiciaire comme portant une atteinte grave et manifestement illégale à des libertés fondamentales. La décision verbale prise le 24 avril 2020 par le maire de la commune de Cholet n’est pas davantage justifiée, dès lors que la commune, qui n’a jugé utile ni de produire d’observations écrites, ni d’être représentée à l’audience publique du 28 avril 2020 à laquelle elle a été dûment convoquée, ne fait valoir aucune circonstance nouvelle qui serait apparue ce 24 avril, ni ne tente même d’expliquer en quoi la réduction marginale de la durée de l’interdiction de circuler serait de nature à rendre cette nouvelle mesure, ni motivée, ni régulièrement publiée et prise sans limitation dans le temps, acceptable au regard du respect de la légalité et des libertés fondamentales. Par suite, la Ligue des Droits de l’Homme est fondée à soutenir que la décision verbale prise le 24 avril 2020 par le maire de la commune de Cholet a porté, de manière grave et manifestement illégale atteinte à la liberté d’aller et venir et à la liberté personnelle des personnes appelées à se déplacer sur l’ensemble du territoire de la commune de Cholet. »

En tauromachie, ce serait une estocade. Dans un journal du mercredi, ce serait une minimarre. En pédantisme, voici un « sed perseverare diabolicum ». En droit c’est… un inédit.

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